Trattato transatlantico per il commercio e gli investimenti (TTIP): quando l’impero colpisce ancora*

* Una versione più ampia di questo intervento è pubblicata in Costituzionalismo.it, fasc. n. 1/2014

Trapelano da qualche mese notizie sulla negoziazione di un accordo di libero scambio fra Unione europea e Stati Uniti: il Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), definito dalla Commissione europea «il più grande accordo commerciale del mondo». Sulla pagina informativa del sito della Commissione, si legge che «il TTIP è stato progettato per incoraggiare la crescita e la creazione di posti di lavoro» e che l’economia europea potrebbe aumentare di 120 miliardi di euro, quella statunitense di 90, quella del resto del mondo di 100; si tratterebbe di 545 euro in più l’anno per ogni fami-glia di quat-tro per-sone in Europa, e 901 dol-lari negli Stati Uniti. Ora, se pur da non economista, pare lecito dubitare delle cifre citate. In primo luogo, come non ricordare la smentita dei guru dell’austerità, Carmen Reinhart e Kenneth Rogoff, da parte di Thomas Herndon, dottorando alla University of Massachussetts di Amherst? In secondo luogo, non si è certamente troppo malpensanti se si ricorda l’uso strumentale, se non la manipolazione, dei dati e della loro supposta scientificità per legittimare scelte politiche e creare consenso. La tecnica, con la sua parvenza di neutralità, e la sua aura di imprescindibilità, è un potente alleato per trasformare l’opzione per politiche neoliberiste in ineluttabile legge naturale. In terzo luogo, i dati sugli effetti benefici del Trattato dimenticano comunque la ripartizione ineguale dei supposti utili, che facilmente incrementerebbero la disuguaglianza fra i Paesi dell’Unione europea, oltre che quella interna ai singoli Stati. Non solo, non vengono valutati gli effetti collaterali del libero scambio a oltranza, sull’ambiente, sulla salute, sul lavoro, per restare agli aspetti più immediati. In quarto luogo, l’applicazione di trattati analoghi, come il NAFTA (North American Free Trade Agreement) solleva molte perplessità; restando alle ricadute sul lavoro: centinaia di migliaia di posti di lavoro persi negli Stati Uniti, una generalizzata riduzione dei salari e un peggioramento delle condizioni di lavoro.

Ma, cosa prevede il trattato per ottenere il supposto miracolo? Manca un testo di riferimento e le negoziazioni sono circondate da un alone di segretezza: solo le fughe di notizie hanno costretto a fornire qualche informazione e ad istituire delle consultazioni. Ora, la segretezza in sé non è propria di un procedimento democratico, per sua natura aperto, pubblico e oggetto di discussione, tanto più se esso si presta ad incidere pesantemente sull’assetto normativo e la tutela dei diritti. Il rispetto dei parametri democratici si sposa poi con il diritto dei cittadini all’informazione e alla trasparenza del processo decisionale, nel senso indicato dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (art. 42), o nel solco della trasparenza prevista dall’art. 15 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea. Nel processo relativo al TTIP, le aperture nel senso della trasparenza sono tardive e insufficienti e paiono più un tentativo di arginare la nascita di un dissenso che non una sincera preoccupazione per la democrazia. Compaiono le procedure di consultazione della “società civile”. Due sole domande: chi sceglie e come sono scelti coloro che hanno il diritto di porre domande? La facoltà di essere consultati sostituisce ed esaurisce l’espressione della sovranità popolare, ovvero la partecipazione? La democrazia si trasforma in marketing della democrazia: mostrare un volto democratico e magari evitare o limitare il sorgere del dissenso. La democrazia degrada nella governance, con tutti i suoi lati oscuri e l’inganno di una tavola rotonda dove gli invitati (da chi? a quale titolo?) hanno diritto di parola e il padrone di casa decide. Del resto, si consultano i cd. stakeholders nella prospettiva della governance, non si rimette la decisione a tutti i cittadini nella prospettiva della democrazia. Nel 1998, i movimenti di opposizione hanno avuto un ruolo tuttaltro che irrilevante nell’affossare un trattato analogo al TTIP, l’Accordo Multilaterale sugli Investimenti; si tenta, dunque, la strada della segretezza, e, quando questa mostra i primi segni di inadeguatezza, si corre ai ripari mistificando la richiesta di partecipazione ed il dissenso nelle consultazioni e nei gruppi di lavoro. La crisi, poi - si ritiene - dovrebbe fornire oggi una legittimazione sufficiente ad emarginare le proteste, svolgendo ancora una volta il ruolo di grimaldello per scassinare quelle (invero sempre meno numerose) regole che salvaguardano alcuni settori dall’assalto di un libero commercio sempre più selvaggio e disinibito. La trasparenza e la pubblicità del processo non valgono a fornire patenti di democraticità, ma di questa senza dubbio costituiscono un ineliminabile presupposto. La segretezza è invece, se possibile, “aggravata” dal suo estendersi anche nei confronti del potere legislativo: non solo i cittadini dell’Unione, ma lo stesso Parlamento europeo è tenuto all’oscuro. Il trattato è negoziato fra esperti della Commissione dell’Unione europea e del governo degli Stati Uniti con competenza sul commercio, dunque, all’interno dell’esecutivo. È sufficiente il coinvolgimento successivo, dal sapore di ratifica, degli organi parlamentari? Ad essere revocato in dubbio è un altro elemento base della democrazia (ancora quella liberale): il principio di separazione dei poteri e il connesso rispetto delle rispettive sfere. L’invasione di campo nei confronti del potere legislativo veicola inoltre con sé un vulnus “strutturale”: nei parlamenti siedono i rappresentanti dei cittadini, la cui informazione e partecipazione è, dunque, sia negata direttamente, in quanto singoli cittadini, sia indirettamente, attraverso la mediazione della rappresentanza. In altri termini, essendo la democrazia moderna essenzialmente rappresentativa, l’esautoramento dei parlamenti si risolve in esclusione dei cittadini, con le conseguenti ricadute sulla sovranità popolare. Perplessità poi desta l’avocazione di tutta la procedura in capo all’Unione europea. Non si vuole certo peccare di nazionalismo, ma non dovrebbe esserci un coinvolgimento anche dei parlamenti nazionali?

Se la procedura per la negoziazione del TTIP revoca in dubbio sotto più profili il rispetto della democrazia, non suscita minori perplessità il suo contenuto, per quello ovviamente che è dato conoscere. La Commissione europea scrive di «taglio della burocrazia» e «più intenso coordinamento fra le autorità di regolamentazione»; lo scopo è «rimuovere le barriere commerciali in una vasta gamma di settori economici», ovvero aprire «entrambi i mercati per i servizi, gli investimenti e gli appalti pubblici». Si afferma che il TTIP «non comporterà una deregolamentazione», ma è difficile credervi date le premesse in favore della liberalizzazione e quando nello stesso documento si legge che «alcuni regolamenti hanno, in linea di massima, lo stesso effetto», per cui «in presenza di determinate condizioni, alle imprese sarebbe sufficiente rispettare una serie di norme». Difficile non immaginare una corsa al ribasso e alla ricerca del minimo comun denominatore e non basta a fugare i timori l’asserzione della Commissione che «non si tratta di una gara al ribasso» e «non significare optare per il minimo comun denominatore». Certo non rassicura leggere che una possibilità potrebbe essere «un maggiore adeguamento della normativa di entrambe le parti alle soluzioni concordate a livello internazionale per risolvere un determinato problema»: concordate da chi? con quale legittimazione? Facile ragionare di privatizzazione del potere legislativo e di contrattualizzazione del diritto, una contrattualizzazione invero che pare tutta interna al potere economico, gestita dalle grandi corporations con l’aiuto delle law firms americane e dei collegi arbitrali transnazionali. Sempre se non si vuole accedere tout court alle ipotesi di liquefazione e liquidazione del potere pubblicistico di regolazione normativa, con tutto ciò che ne consegue in ordine alla ricadute sulla sovranità popolare, svuotata e defraudata a favore della sovranità dei mercati (e dei pochi che li governano). L’armonizzazione della regolamentazione, per citare qualche esempio, riguarderebbe temi come gli organismi geneticamente modificati, o il fracking per l’utilizzo del gas di scisto, ovvero, spostando il discorso sui principi in materia di tutela di sicurezza della salute e dell’ambiente, facilmente comporterebbe l’abbandono del principio di precauzione. L’apertura al mercato riguarderebbe anche i pubblici servizi, con le evidenti ricadute sulla tutela di diritti sociali come la salute: gli appalti pubblici dovrebbero essere aperti in concorrenza, mettendo sullo stesso piano operatori locali, nazionali ed esteri. Si apre un nuovo mercato per i privati, dominato dalla competitività, senza interventi statali ma dove le commesse sono pagate con soldi pubblici.

Il potere legislativo non sarebbe comunque solo nel doppio processo di esautoramento e privatizzazione: analoga sorte spetterebbe al potere giudiziario. Il partenariato prevederebbe un meccanismo di risoluzione dei contenziosi tra investitori e Stati, che permetterebbe alle imprese di denunciare gli Stati di fronte ad un “tribunale internazionale” qualora ritengano di aver subito un danno nei propri investimenti e profitti a causa di norme e politiche statali. Si può immaginare, ad esempio, il ricorso di una multinazionale contro uno Stato reo di aver introdotto una disciplina che, a tutela della salute e dell’ambiente, blocchi la vendita di un prodotto o lo sfruttamento di una risorsa energetica. Non è un polemico caso di scuola: quando il Quebec impone una moratoria sull’estrazione di gas o petrolio dal fracking, per i pericoli che ne possono derivare all’uomo e all’ambiente, la Lone Pine Resources, azienda Usa, che aveva investito nel settore, appellandosi al NAFTA, chiede l’intervento dell’arbitrato, citando il governo canadese per un risarcimento di oltre 250 milioni di dollari per la mancanza dei previsti guadagni. Gli esempi si potrebbero moltiplicare, dato che già oggi i sistemi di risoluzione delle controversie fra investitore e Stato (Investor-State Dispute Settlement - ISDS) sono previsti da numerosi accordi internazionali di libero scambio, e si contano, fra il 2008 ed il 2012, 214 cause (note) in tema (dati UNCTAD). Fra le controversie più famose, attualmente pendenti, si possono ricordare quelle Vattenfall v. Germania (in relazione alla decisione tedesca di accelerare il processo di dismissione dell’energia nucleare) e Philip Morris v. Australia (a seguito dell’aumento degli avvertimenti sanitari sui pacchetti di sigarette e delle relative conseguenze sulla visualizzazione del marchio). È evidente l’influenza, sia deterrente sia sanzionatoria, che tali meccanismi esercitano nei confronti degli Stati, che sono costretti a un rigido selfrestraint nella propria libertà normativa e politica, ovvero a limitare la propria sovranità, pena ingenti ripercussioni finanziarie. Quando si discorre dei meccanismi di risoluzione fra investitore e Stato si ragiona, poi, dell’istituzione di arbitrati, che suppostamene si sostituirebbero ai tribunali nazionali o ad organi come la Corte di Giustizia dell’Unione europea, in ragione della materia trattata. Dunque, tribunali speciali, tali sia per la competenza sia per la composizione sia per le regole di funzionamento e di giudizio: dei “tribunali speciali per la sicurezza degli investitori”. I giudici o, più correttamente, gli arbitri sono - per l’esperienza che al momento è dato conoscere - sempre gli stessi esperti, i giuristi degli investimenti internazionali, che molto spesso sostengono cause da avvocati: una giustizia oligarchica per l’oligarchia economica. Neanche da citare, ovviamente, classici principi in materia di funzione giurisdizionale come indipendenza, imparzialità, soggezione solo alla legge. Tribunali speciali, dunque, che garantiscono una diretta protezione agli investitori, e quale benefit accessorio, ma certo non secondario, eludono il ricorso ai tribunali ordinari e intimoriscono gli Stati, nel caso sorgesse loro la velleità di esercitare una piena potestà legislativa e adottare scelte politiche autonome, magari a tutela di diritti come la salute o il lavoro. Quanto a questi ultimi, è facile immaginare regressioni nella loro garanzia a fronte della deregolamentazione, della riduzione delle barriere e della previsione di meccanismi a tutela degli investitori. Fra i diritti in pericolo sotto più profili spicca, innanzitutto, il diritto alla salute. Da un lato, vi è l’apertura dei sistemi sanitari al libero mercato, che inevitabilmente trascina con sé il misconoscimento del loro carattere di servizio pubblico, a garanzia di un diritto fondamentale, con la sostituzione del fine del profitto alla funzione sociale. Dall’altro lato, vi sono le norme del TTIP che tutelerebbero in maniera rigida i brevetti aziendali, impedendo, ad esempio, la produzione di farmaci a basso costo. Infine, vi sono le ripercussioni sulla salute, e sull’ambiente, che seguono all’eventuale minor protezione normativa in materia, ad esempio, di prodotti chimici, di sicurezza alimentare o di produzione di energia. Preoccupazioni poi destano i possibili effetti del TTIP sui diritti del lavoro e dei lavoratori. La Confederazione Europea dei Sindacati (CES) chiede che i diritti del lavoro vengano espressamente sanciti nell’accordo e non «siano snaturati da eventuali disposizioni sulla protezione degli investitori». Qui, infatti, i rischi maggiori sono, da un lato, un gioco al ribasso per quanto concerne di fatto le condizioni di lavoro e, dall’altro, la regressione anche di diritto delle tutele dei lavoratori in quanto ostano alle libertà degli investitori. Si tratta non solo di tutelare livelli salariali ma di garantire ad esempio i diritti di attività sindacale. Come è noto, gli Stati Uniti non hanno ratificato la maggior parte delle convenzioni sui diritti, comprese quelle dell’OIL: facile immaginare che nei tempi moderi del biopotere aziendale sarà invocata una parità in peius per liquidare le tutele residue. Da citare fra i diritti “a rischio”, infine, è il diritto alla riservatezza, sia in quanto la disciplina degli Stati Uniti è più permissiva sulla gestione dei dati personali dei clienti da parte delle imprese sia in quanto si paventa la ricomparsa di una norma dell’Anti-Counterfeiting Trade Agreement (ACTA) che intendeva accordare ai fornitori di servizi internet il monitoraggio sui contenuti on line dei clienti per individuare eventuali trasgressioni al diritto di proprietà intellettuale.

Democrazia esautorata, sovranità popolare violata, diritti a rischio: a fronte, i supposti benefici derivanti dalla maggior libertà di un mercato, che – se pur ancora non del tutto libero - ha prodotto la crisi in corso e la crescita delle diseguaglianze. Si prospetta una oligarchia diretta del potere economico? Non ci si nasconde che il gioco dei rapporti di forza già oggi ha determinato una espropriazione della sovranità popolare a favore della “sovranità dei mercati”, lo snaturamento delle costituzioni con l’imposizione di principi diretta espressione dei diktat della lex mercatoria (per tutti, il principio del pareggio di bilancio), la degradazione a (eventuale) beneficenza dei diritti sociali, e l’erosione, ormai in stadio avanzato, dei diritti dei lavoratori; il TTIP tuttavia si spinge oltre, sino all’arroganza di pretendere immunità giudiziaria ed un proprio tribunale contro gli Stati. Gli Stati rimangono, ma sotto tutela, sono commissariati, limitati e controllati, stretti fra la funzione di fornitori di servizi ed erogatori di appalti e quella di gestori dell’ordine sociale. Il TTIP è un disegno imperiale, sottende la volontà di creare un colosso economico che sappia mantenere l’egemonia mondiale, imponendosi in specie sui BRICS, magari formando un unico blocco con l’Accordo di Partenariato Transpacifico, in corso di adozione. Diviene ineludibile la grande querelle sulla compatibilità o meno fra democrazia e capitalismo. Non è forse che il capitalismo usa la democrazia a fisarmonica, allargandone o restringendone gli spazi a seconda della forza che possiede, per poi magari, sopraffatto l’avversario, liquidarla? Questo non significa comunque che la democrazia sia solo una sovrastruttura ideologica al servizio del capitale, ma che occorre necessariamente affiancare al suo profilo formale quello sostanziale e integrare la democrazia politica con quella economica e sociale. Certo non è una proposta al passo coi tempi, quando l’impero colpisce – e non è fantascienza – ancora una volta, ma proprio quanto accade mostra la necessità di resistere e camminare su una strada altra, assoggettando – nel segno del costituzionalismo - l’economia ad una politica costituzionalmente orientata all’emancipazione. 4